Konstitusi Buatan Rakyat

oleh : Moh.Mahfud MD (Guru Besar Hukum Tata Negara)

Harus diakui, reformasi 1998 membuat demokrasi kita berkembang lebih bagus. Apa bagusnya? Karena reformasilah kita dapat menggugat dengan keras konstitusi yang berlaku. Ini tak terbayangkan dapat dilakukan pada masa lalu, saat otoriterisme Orde Lama dan hegemoni Orde Baru mencengkeram kehidupan berbangsa kita.

Kala itu kalau ada orang mempersoalkan UUD 1945 dipandang sebagai penjahat, kontrarevolusi, dan subversif, meski persoalannya didekati dari sudut akademis-ilmiah. Kampus-kampus dan para guru besarnya dihadapkan pada dua pilihan: menjadi corong penguasa untuk mengatakan bahwa UUD 1945 itu yang terbaik, atau bertiarap agar tidak dilibas. Tak ada kebebasan akademis, apalagi kebebasan mimbar akademis. 

Dulu negara telah membangun tembok sakralisasi atas UUD 1945 dengan kekerasan yang membabi-buta. Padahal itu salah dan melawan arus sejarah. Seperti kata ahli konstitusi terkemuka, K.C. Wheare, konstitusi itu adalah resultante alias kesepakatan produk situasi atau keadaan politik, ekonomi, sosial, dan budaya masyarakat pada waktu tertentu, yang jika situasi dan kebutuhan berubah, konstitusi pun bisa, bahkan harus, diubah pula. Tak ada konstitusi yang dapat dipaksakan untuk berlaku selamanya. 

Reformasi 1998 telah merobohkan tembok sakralisasi UUD itu. Sekarang kita sudah bisa mengikuti Wheare, UUD 1945 sudah diubah (diamendemen) secara sah sebanyak empat kali tanpa tekanan dari siapa pun. Dan konstitusi yang sudah diamendemen ini pun membuka pintu lebar bagi siapa pun untuk mempersoalkannya kembali tanpa harus takut ditangkap. 

Nyatanya, sekarang ini banyak yang mempersoalkan UUD hasil amendemen yang sedang berlaku secara resmi. Ada yang mempersoalkan isinya, ada yang mempersoalkan keabsahan prosedurnya. Ada yang ingin kembali ke UUD 1945 yang asli, tapi banyak yang ingin mengambil jeda dulu dari menguras energi politik, dan melaksanakan saja UUD yang berlaku sekarang. Jauh lebih banyak lagi yang bersemangat melakukan amendemen kelima dengan alasan mumpung masalahnya masih hangat dan dulu kita melakukan perubahan tanpa pertimbangan yang matang. Menurut pandangan arus besar ini, sekarang saatnya kita berpikir lebih dalam, tidak emosional dan tidak pula terlalu romantis atau sentimental, untuk membuat UUD yang lebih baik lagi. 

Menghadapi situasi ini kita pun tak boleh melawan arus sejarah seperti yang dilakukan oleh Orde Lama dan Orde Baru, melawan arus bahwa perubahan adalah keniscayaan. Kita tak boleh dan tak berhak melarang keinginan orang untuk melakukan perubahan seperti halnya kita tak boleh melarang orang untuk berpendapat agar kita kembali ke UUD 1945 yang asli. Ini sama tak bolehnya dengan kita melarang orang bergeming pada sikap bahwa hasil amendemen yang ada sekarang sudah maksimal dan bagus dan tak perlu diubah-ubah lagi. 

Semua harus ditampung dan disalurkan melalui proses yang konstitusional agar dapat lahir konstitusi buatan rakyat atau konstitusi yang mencerminkan arus besar kehendak rakyat, tanpa manipulasi oleh pandangan sepihak para elitenya. 

Penekanan tentang "konstitusi buatan rakyat" ini penting karena, kalau berbicara perubahan konstitusi, banyak di antara kita yang mengukurnya dengan teori produk pakar atau yang berlaku di negara lain. Misalnya ada yang mengatakan konstitusi kita salah karena tak sesuai dengan teori Trias Politika yang asli sebagaimana diciptakan oleh Montesquieu. Pertanyaannya, siapa yang mengharuskan kita mengikuti Montesquieu? Kalau Montesquieu bisa membuat teori, mengapa kita tak membuat teori yang sesuai dengan kebutuhan kita sendiri? Lagi pula, yang manakah teori Montesquieu yang asli sebagai sistem ketatanegaraan itu? Bukankah setiap negara membuat modifikasi sendiri-sendiri di dalam konstitusinya?

Ada juga yang mengatakan, salah satu kesalahan konstitusi kita adalah tidak jelasnya sistem perwakilan bikameral dengan prinsip checks and balances seperti yang berlaku di Amerika Serikat. Karenanya, parlemen kita pincang karena DPD kita mandul. Pertanyaannya, siapa yang mengharuskan kita mengikuti sistem bikameral ala Amerika Serikat? Bukankah kita dapat membuat desain sendiri tentang parlemen sebagai pilihan politik kita? Bahwa yang ada sekarang dipandang kurang baik, dapat saja kita perbaiki lagi, tetapi tanpa harus membelenggu diri untuk meniru yang berlaku di Amerika Serikat.

Kita berhak penuh untuk membuat teori konstitusi kita sendiri. Hukum tata negara yang berlaku di suatu negara adalah apa pun yang ditulis oleh rakyat di negara itu sendiri di dalam konstitusinya. Itu terlepas dari soal sama atau tidak sama dengan teori tertentu dan tak terkait dengan soal sejalan atau tak sejalan dengan yang berlaku di negara lain.

Sebagai wacana proses pembaruan konstitusi, bisa saja teori, pendapat pakar, dan sistem yang berlaku di negara lain dikemukakan sebagai bahan pembaruan. Tetapi kita tak terikat untuk mengikuti itu semua karena kita memiliki tuntutan situasi dan kebutuhan sendiri. 

Mungkin saja ada bagian konstitusi yang sama dengan teori tertentu atau sama dengan yang berlaku di negara lain, sedangkan bagian lainnya berbeda. Itu sah saja sebagai pilihan politik kita sendiri. Yang berlaku tetaplah yang ditulis di dalam konstitusi sesuai dengan politik hukum yang kita pilih sendiri. Dengan sikap dan pandangan seperti itulah kita harus menghadapi tuntutan perubahan kembali konstitusi dengan berbagai variasi alternatifnya.

PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI ATAS JUDICIAL REVIEW UU PEMILU

Mahkamah konstitusi pada tanggal 1 Juli 2008 telah menetapkan putusan judicial review atas Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah atau disebut dengan UU Pemilu. Yang mengajukan permohonan pengujian adalah DPD, (pemohon I), perorangan DPD (pemohon II), perorangan warga negara Indonesia (pemohon III) dan perorangan yang tinggal di propinsi tertentu (pemohon IV). Para pemohon merasa bahwa pasal 12 dan 67 UU Pemilu telah merugikan hak konstitusional mereka dan bertentangan dengan pasal 22C ayat 1 dan 22E ayat 4 UUD 1945.

Konklusi (kesimpulan) dari putusan Mahkamah Konstitusi ini yaitu :
1. Pemohon I dan Pemohon II memiliki kedudukan hukum (legal standing) untuk mengajukan permohonan a quo, sedangkan Pemohon III dan Pemohon IV tidak memiliki kedudukan hukum (legal standing);
2. Syarat “domisili di provinsi” untuk calon anggota DPD merupakan norma konstitusi yang implisit melekat pada Pasal 22C ayat (1) UUD 1945, sehingga seharusnya dimuat sebagai rumusan norma yang eksplisit dalam Pasal 12 dan Pasal 67 UU 10/2008;
3. Syarat “bukan pengurus dan/atau anggota partai politik” untuk calon anggota DPD bukan merupakan norma konstitusi yang implisit melekat pada Pasal 22E ayat (4) UUD 1945, sehingga tidak merupakan syarat untuk menjadi calon anggota DPD yang harus dicantumkan dalam Pasal 12 dan Pasal 67 UU 10/2008;
4. Pasal 12 dan Pasal 67 UU 10/2008 “konstitusional bersyarat” (conditionally constitutional), maka pasal-pasal a quo harus dibaca/ditafsirkan sepanjang memasukkan syarat domisili di provinsi yang diwakilinya bagi calon anggota DPD;

Sedangkan bunyi amar putusannya adalah :
- Mengabulkan permohonan Pemohon I (DPD) dan Pemohon II (Anggota DPD) untuk sebagian;
- Menyatakan Pasal 12 huruf c Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4277) tetap konstitusional berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, sepanjang dimaknai memuat syarat domisili di provinsi yang akan diwakili;
- Menyatakan Pasal 12 huruf c Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4277) tetap mempunyai kekuatan hukum mengikat, sepanjang
dimaknai memuat syarat domisili di provinsi yang akan diwakili;
- Menolak permohonan Pemohon I dan Pemohon II untuk selebihnya.
- Menyatakan permohonan Pemohon III dan Pemohon IV tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard)

Putusan Mahkamah Konstitusi ini diwarnai dengan adanya dissenting opinion (perbedaan pendapat) 4 hakim konstitusi. Para hakim konstitusi yang mempunyai dissenting opinion yaitu H.A.S. Natabaya, I Dewa Gede Palguna, Moh. Mahfud MD dan H.Harjono

Untuk lebih lengkapnya putusan Mahkamah Konstitusi ini bisa didownload di sini

KONVENSI DAN KONSTITUSI DALAM PRAKTIK KETATANEGARAAN DI INDONESIA

Oleh :

Prof.Dr.H.Dahlan Thaib, SH. M.Si, dkk

Istilah konvensi berasal dari bahasa Inggris convention. Secara akademis seringkali istilah convention digabungkan dengan perkataan constitution atau contitusional seperti convention of the constitution.

Dicey seorang sarjana Inggris yang mula-mula mempergunakan istilah konvensi sebagai ketentuan ketatanegaraan, menyatakan bahwa Hukum Tata Negara (Constitutional Law) yang terdiri atas dua bagian, yaitu¹ :

1. Hukum Konstitusi (The Law of The Constitution) yang terdiri dari :
   

• Undang-undang tentang Hukum Tata Negara (Statuta Law)
  
• Common Law, yang berasal dari keputusan-keputusan Hakim (judge-made maxims) dan ketentuan-ketentuan dari kebiasaan serta adat temurun (tradisional)
  

2. Konvensi-konvensi ketatanegaraan (Conventions of the Constitution) yang berlaku dan dihormati dalam kehidupan ketatanegaraan, walaupun tak dapat dipaksakan oleh pengadilan apabila terjadi pelanggaran terhadapnya.

Dari apa yang dikemukakan oleh AV Dicey tersebut jelaslah bahwa konvensi ketatanegaraan harus memenuhi cirri-ciri sebagai berikut :

1. Konvensi itu berkenaan dengan hal-hal dalam bidang ketatanegaraan
   
2. Konvensi tumbuh, berlaku, diikuti dan dihormati dalam praktik penyelenggaraan Negara
   
3. Konvensi sebagai bagian dari konstitusi, apabila ada pelanggaran terhadapnya tak dapat diadili oleh badan pengadilan
   

Adapun contoh konvensi ketatanegaraan (convention of the constitution) adalah meliputi :

1. Raja harus mensahkan setiap rencana undang-undang yang telah disetujui oleh kedua majelis dalam parlemen
   
2. Majelis tinggi tidak akan mengajukan sesuatu rencana undang-undang keuangan (money bill)
   
3. Menteri-menteri meletakkan jabatan apabila mereka tidak mendapat kepercayaan dari majelis rendah
   

Semua contoh tersebut dalam kehidupan ketatanegaraan diterima dan ditaati, walaupun ia bukan hokum (law) dalam arti sebenarnya.

Dari ketentuan-ketentuan tersebut di atas dapat diketahui bahwa konvensi itu berkembang karena kebutuhan dalam praktek penyelenggaraan Negara.

Penyelenggara Negara itu adalah alat-alat perlengkapan Negara atau lembaga-lembaga Negara. Dalam UUD 1945 sudah cukup jelas ketentuan-ketentuan yang mengatur lembaga-lembaga Negara. Berikut ini akan dibahas tentang konvensi dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

1. KONVENSI DAN UUD 1945
   

Penjelasan Umum UUD 1945 (catatan : setelah adanya amandemen UUD 1945, terakhir yaitu amandemen ke-empat pada tahun 2002 maka bagian penjelasan sudah ditiadakan sehingga UUD 1945 hanya terdiri dari Pembukaan dan Batang Tubuh) secara tegas menyatakan bahwa : "Undang-undang Dasar suatu Negara ialah hanya sebagian dari hukum dasar Negara itu. Undang-undang Dasar ialah hukum dasar yang tertulis, sedangkan di samping undang-undang itu berlaku juga hukum dasar yang tak tertulis, ialah aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan Negara, meskipun tidak tertulis…"

Menggarisbawahi Penjelasan Umum UUD 1945 tersebut dapat disimpulkan bahwa kehidupan ketatanegaraan Republik Indonesia selain dilaksanakan berdasarkan kaidah-kaidah hukum tertulis (UUD), juga memperhatikan kaidah-kaidah hukum yang tak tertulis. Kaidah-kaidah hukum yang tak tertulis itu tumbuh dan berkembang berdampingan secara paralel dengan kaidah-kaidah hukum yang tertulis.

Di dalam khasanah ilmu pengetahuan Hukum Tata Negara aturan-aturan dasar yang tidak tertulis itu disebut konvensi sebagaimana dijelaskan di atas. Sedangkan konstitusi dalam pengertian yuridis adalah suatu naskah tertulis yang mengatur keorganisasian negara yang di dalamnya memuat semua bangunan negara, dan sendi-sendi Sistem Pemerintahan Negara.

Permasalahan yang sering dipertanyakan ialah bagaimana hubungan konstitusi atau UUD 1945 dengan konvensi. Mengapa ada konvensi di samping konstitusi (UUD 1945)? untuk menjawabnya perlu UUD 1945 itu sendiri sebagai rujukan. Nah, bila penjelasan umum UUD 1945 dipahami dalam realita konstitusional, maka tak dapat tidak kehadiran konvensi merupakan kelengkapan bagi konstitusi atau UUD 1945 dalam rangka memenuhi tuntutan kebutuhan dan perkembangan zaman.

Perlu diketahui bahwa hampir semua negara-negara modern di dunia di samping mempunyai konstitusi (UUD yang tertulis) dalam praktik penyelenggaraan negara mengakui adanya apa yang disebut konvensi. Konvensi selalu ada pada setiap sistem ketatanegaraan, terutama pada negara-negara demokrasi.

Untuk Indonesia, konvensi tumbuh menurut atau sesuai dengan kebutuhan negara Indonesia. Oleh karena itu perlu dipahami bahwa konvensi tidak dapat diimpor dari sistem ketatanegaraan negara lain yang mungkin berbeda asas dan karakternya dengan sistem ketatanegaraan Indonesia. Sistem parlementer yang telah berurat berakar dalam sistem ketatanegaraan di negara-negara barat, sudah barang tentu tak sesuai dengan sistem ketatanegaraan Indonesia di bawah UUD 1945.

DI atas telah disinggung, UUD 1945 mengakomodasi adanya hukum-hukum dasar yang tak tertulis yang timbul dan terpelihara dalam praktik ketatanegaraan yang dinamakan konvensi. Hal ini tentunya tak lepas dari pandangan modern para penyusun UUD 1945 yang melihat hukum konstitusi dalam pengertian luas, yang mencakup baik hukum tertulis maupun hukum yang tidak tertulis.

Di samping itu keterikatan UUD 1945 pada konvensi dikarenakan sifat UUD 1945 itu sendiri sebagai "singkat dan supel". UUD 1945 hanya memuat 37 pasal. Dalam kaitan inilah Penjelasan UUD 1945 mengemukakan : ".... kita harus senantiasa ingat kepada dinamika kehidupan masyarakat dan negara Indonesia tumbuh, zaman berubah, terutama pada zaman revolusi lahir batin sekarang ini. Oleh karena itu, kita harus hidup secara dinamis, dan melihat segala gerak-gerik kehidupan masyarakat dan negara Indonesia ..."

Dari bunyi penjelasan tersebut maka tidak dapat tidak dalam rangka menampung dinamika tersebut dan melengkapi hukum dasar tertulis yaitu UUD 1945 yang singkat, maka kiranya konvensi merupakan salah satu alternatif rasional yang harus dan dapat diterima secara konstitusional dalam praktik penyelenggaraan Negara Indonesia. Maka sesuai dengan amanat UUD 1945 kiranya tidak berlebihan apabila melalui konvensi-konvensi diharapkan dinamika kehidupan masyarakat Indonesia yang sedang membangun dan berkembang ke arah masyarakat modern dapat tertampung.

Dari pikiran-pikiran yang dipaparkan di atas dapat diketahui bagaimana peranan konvensi dalam praktik penyelenggaraan negara. Kehadiran konvensi bukan untuk mengubah UUD 1945. Oleh karena itu, konvensi tidak boleh bertentangan dengan UUD 1945, konvensi berperan sebagai partnership memperkokoh kehidupan ketatanegaraan Indonesia di bawah sistem UUD 1945.

2. KONVENSI DALAM PENYELENGGARAAN NEGARA DEWASA INI

Dalam perjalanan sejarah ketatanegaraan Republik Indonesia yaitu sejak ditetapkan UUD 1945 pada tanggal 18 Agustus 1945, tercatat adanya beberapa konvensi dalam praktik penyelenggaraan negara.

Dalam kurun waktu pertama berlakunya UUD 1945 yaitu sejak tanggal 18 Agustus 1945 sampai dengan tanggal 27 Desember 1949, maupun kurun waktu kedua yaitu sejak Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959 sampai sekarang, dapat kita telusuri terjadinya berbagai konvensi ketatanegaraan di Indonesia. Sebagaimana telah disinggung di atas hadirnya konvensi adalah hal yang wajar, karena UUD 1945 mengakomodasi adanya hukum dasar yang tak tertulis yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara. Dengan Maklumat Pemerintah tanggal 14 November 1945, terjadi perubahan dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, yaitu dengan digantinya Kabinet Presidensial menjadi Kabinet Parlementer. Akibat perubahan itu kekuasaan eksekutif yang semula berada pada Presiden Soekarno beralih kepada Perdana Menteri (Syahrir). Terlepas dari adanya anggapan bahwa perubahan disebut adalah penyimpangan dari Kabinet Presidensial yang dianut oleh UUD 1945, namun menurut Menteri Penerangan RI pada waktu itu perubahan sistem tersebut adalah ditimbulkan dengan cara kebiasaan politik (convention). Perubahan ke arah sistem parlementer ini tidak diatur oleh UUD 1945, melainkan karena konvensi ketatanegaraan. Dalam bukunya Undang-undang Dasar Sementara Republik Indonesia, Prof.Soepomo menyatakan dengan Kabinet Syahrir telah timbul konvensi ketatanegaraan mengenai Kabinet Parlementer.

Dalam kurun waktu kedua berlakunya kembali UUD 1945, yaitu sejak Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959, sejarah ketatanegaraan Indonesia juga mencatat adanya konvensi-konvensi yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara. Seperti kita ketahui, pada periode Orde Lama, setiap tanggal 17 Agustus Presiden Republik Indonesia, mempunyai kebiasaan untuk berpidato dalam suatu rapat umum yang mempunyai kualifikasi tertentu, seperti rapat raksasa, rapat samodra dan lainnya. Dalam pidato itu dikemukakan hal-hal di bidang ketatanegaraan. Namun di bawah Orde Baru kebiasaan di atas telah ditinggalkan, sebagai gantinya pada setiap tanggal 16 Agustus Presiden Republik Indonesia menyampaikan pidato kenegaraan di hadapan Sidang Paripurna Dewan Perwakilan Rakyat.

Sebagaimana telah kita ketahui bahwa di bawah pemerintahan Orde Baru telah diikrarkan tekad untuk melaksanakan UUD 1945 secara murni dan konsekuen. Hal ini berarti juga UUD 1945 harus dilestarikan. Upaya pelestarian ditempuh antara lain dengan cara tidak memperkenankan UUD 1945 untuk diubah. Untuk keperluan itu telah ditempuh upaya hukum antara lain :

1. Melalui TAP No.1/MPR/1983, pasal 104;
   

"Majelis berketetapan untuk mempertahankan UUD 1945, tidak berkehendak dan tidak akan melakukan perubahan terhadapnya serta akan melaksanakannya secara murni dan konsekuen"

2. Diperkenalkannya "Referendum" dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia lewat TAP No.IV/MPR/1983 untuk memperkecil kemungkinan mengubah UUD 1945.

Persoalan yang muncul ialah di satu pihak secara formal UUD 1945 harus dilestarikan dan dipertahankan dengan tidak mengubah kaidah-kaidah yang tertulis dalam UUD 1945 itu sendiri. Di pihak lain diakui, bahwa UUD 1945 seperti yang terdapat dalam Penjelasan : "Memang sifat aturan itu singkat. Oleh karena itu, makin supel (elastis) sifat aturan itu makin baik. Jadi kita harus menjaga supaya sistem Undang-undang Dasar jangan sampai ketinggalan jaman". Bagaimanakah mempertemukan kedua prinsip tadi? Di satu pihak UUD 1945 tidak boleh diubah, di pihak lain harus dijaga supaya sistem UUD 1945 jangan sampai ketinggalan zaman.

Menghadapi kedua prinsip ini, jalan yang harus ditempuh adalah mengatur cara melaksanakan UUD 1945. Salah satu bentuk ketentuan yang mengatur cara melaksanakan UUD 1945 adalah konvensi. Di sinilah arti dinamik dari gagasan melestarikan UUD 1945, artinya mempertahankan agar UUD 1945 mampu menyesuaikan dengan perkembangan zaman.

Maka pada periode Orde Baru, sejak tahun 1966 terdapat beberapa praktik ketatanegaraan yang dapat dipandang sebagai konvensi yang sifatnya melengkapi dan tidak bertentangan dengan UUD 1945. Contoh konvensi-konvensi yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara, yang sedang berjalan :

1. Praktik di Lembaga Tertinggi Negara bernama Majelis Permusyarawatan Rakyat (MPR), mengenai pengambilan keputusan berdasarkan musyawarah untuk mufakat.
   
2. Seperti telah diuraikan di atas yaitu pidato Presiden setiap tanggal 16 Agustus di depan Sidang Paripurna DPR yang di satu pihak memberi laporan pelaksanaan tugas pemerintah dalam tahun anggaran yang lewat, dan di lain pihak mengandung arah kebijaksanaan tahun mendatang. Secara konstitusional tidak ada ketentuan yang mewajibkan presiden menyampaikan pidato resmi tahunan semacam itu di hadapan Sidang Paripurna DPR. Karena presiden tidak tergantung DPR dan tidak bertanggung jawab pada DPR, melainkan presiden bertanggung jawab kepada MPR. Kebiasaan ini tumbuh sejak Orde Baru.
   
3. Jauh hari sebelum MPR bersidang presiden telah menyiapkan rancangan bahan-bahan untuk Sidang Umum MPR yang aka datang itu. Dalam UUD 1945 hal ini tidak diatur, bahkan menurut Pasal 3 UUD 1945 MPR-lah yang harus merumuskan dan akhirnya menetapkan GBHN. Namun untuk memudahkan MPR, presiden menghimpun rancangan GBHN yang merupakan sumbangan pikiran Presiden sebagai Mandataris MPR yang disampaikan dalam upacara pelantika anggota-anggota MPR. Hal tersebut merupakan praktik ketatanegaraan yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara, meskipun tidak tertulis, yang sudah berulang kali dilakukan pada masa pemerintahan Orde Baru.
   
4. Pada setiap minggu pertama bulan Januari, Presiden Republik Indonesia selalu menyampaikan penjelasan terhadap Rancangan Undang-undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara di hadapan DPR, perbuatan presiden tersebut termasuk dalam konvensi. Hal ini pun tidak diatur dalam UUD 1945, dalam pasal 23 ayat 1 UUD 1945 hanya disebutkan bahwa "Anggaran Pendapatan dan Belanja ditetapkan tiap-tiap tahun dengan undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui anggaran yang diusulkan pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun lalu". Penjelasan oleh Presiden mengenai RUU tentang APBN di depan DPR yang sekaligus juga diketahui rakyat sangat penting, karena keuangan negara itu menyangkut salah satu hak dan kewajiban rakyat yang sangat pokok. Betapa caranya rakyat sebagai bangsa akan hidup dan dari mana didapatnya belanja buat hidup, harus ditetapkan oleh rakyat itu sendiri, dengan perantaraan Dewan Perwakilan Rakyat, demikian penjelasan UUD 1945.
   
5. Adanya Menteri Negara Nondepartemen dalam praktik ketatanegaraan di bawah Pemerintahan Orde Baru. Pasal 17 ayat 3 UUD 1945 menyebutkan bahwa : "menteri-menteri itu memimpin Departemen Pemerintahan". Jika ditinjau dari ketentuan Pasal 17 ayat 3 UUD 1945, maka menteri-menteri itu harus memimpin Departemen. Namun demikian dalam praktik ketatanegaraan di masa Orde Baru dengan kabinet yang dikenal Kabinet Pembangunan, komposisi menteri dalam tiap-tiap periode Kabinet Pembangunan di samping ada Menteri yang memimpin Departemen, terdapat juga Menteri Negara Nondepartemen. Adanya Menteri Nondepartemen berkaitan dengan kebutuhan pada era pembangunan dewasa ini. Karena adanya Menteri Negara Nondepartemen sudah berulang-ulang dalam praktik penyelenggaraan negara, maka dapatlah dipandang sebagai konvensi dalam ketatanegaraan kita dewasa ini. Tidaklah dapat diartikan bahwa adanya Menteri Negara Nondepartemen mengubah UUD 1945. Karena barulah terjadi perubahan terhadap UUD 1945 apabila prinsip-prinsip konstitusional yang dianut telah bergeser, misalnya menteri-menteri kedudukannya tidak lagi tergantung presiden dan bertanggung jawab pada presiden. Dalam hal ini misalnya menteri-menteri tersebut bertanggung jawab kepada DPR dan kedudukannya tergantung DPR.
   
6. Pengesahan Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui oleh DPR. Secara konstitusional presiden sebenarnya mempunyai hak untuk menolak mengesahkan Rancangan Undang-undang yang telah disetujui DPR, sebagaimana diisyaratkan oleh pasal 21 ayat 2 UUD 1945. Tetapi dalam praktik presiden belum pernah menggunakan wewenang konstitusional tersebut, presiden selalu mengesahkan Rancangan Undang-undang yang telah disetujui oleh DPR, meskipun Rancangan Undang-undang itu telah mengalami berbagai pembahasan dan amandemen di DPR. Rancangan Undang-undang kebanyakan berasal dari Pemerintah (Presiden) sebagaimana ketentuan yang terdapat dalam Pasal 5 ayat 1 UUD 1945. Dalam pembahasan RUU tersebut kedudukan DPR merupakan partner dari presiden c.q pemerintah. Maka pengesahan Rancangan Undang-undang oleh Presiden sangat dimungkinkan karena RUU tersebut akhirnya merupakan kesepakatan antara DPR dengan Pemerintah.
   

Demikianlah beberapa contoh yang sedang berjalan dalam praktik penyelenggaraan negara di masa Orde Baru yang dapat dianggap sebagai konvensi ketatanegaraan. Praktik-praktik ketatanegaraan tersebut jelas tidak bertentangan dengan UUD 1945 bahkan sebaliknya konvensi-konvensi konstitusional tersebut merupakan pelengkap UUD 1945. Sehingga dengan demikian konstitusi kita UUD 1945 dapat lebih operasional untuk menyongsong masa depan kehidupan ketatanegaraan, sesuai dengan perkembangan zaman dan sesuai dengan kebutuhan dari suatu masyarakat yang membangun dan modern.

KRITIK PROSEDURAL DAN SUBSTANSIAL ATAS PERUBAHAN UUD 1945

Di bawah ini merupakan sebagian tulisan dari dari Prof. H.A. Mukhtie Fadjar, SH, salah seorang Hakim Konsitusi di Mahkamah Konstitusi pada saat pidato pengukuhan Guru Besar dalam Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Brawijaya Malang tanggal 13 Juli 2002

=============================

Seperti telah disinggung di muka, MPR paska Pemilu 1999 dengan menggunakan kewenangan yang menurutnya dimiliki berdasarkan ketentuan Psl 37 UUD 1945 telah melakukan perubahan-perubahan terhadap UUD 1945, yaitu :

1. Perubahan Pertama (melalui Sidang Umum MPR Tahun 1999) mengubah Sembilan pasal yakni pasal 5 ayat (1), pasal 7, pasal 9, pasal 13 ayat (2), pasal 14, pasal 15, pasal 17 ayat (2) dan (3), pasal 20 dan pasal 21. Kalau kita cermati, inti Perubahan Pertama menyangkut dua hal, ialah :

• Pembatasan kekuasaan Presiden/Wakil Presiden, yakni Presiden tidak lagi memegang kekuasaan membentuk UU (Perubahan Psl 5 ayat 1), masa jabatan Presiden/Wakil Presiden maksimal hanya dua periode jabatan (pasal 7), kecuali pengangkatan para Menteri, pengangkatan dan penerimaan duta Negara lain harus mempertimbangkan pertimbangan DPR (pasal 13), pemberian grasi dan rehabilitasi dengan pertimbangan Mahkamah Agung (pasal 14 ayat 1), pemberian anesti dan abolisi dengan pertimbangan DPR (pasal 14 ayat 2)
  

• Pemberdayaan DPR, yakni penegasan bahwa DPR adalah pemegang kekuasaan untuk membentuk UU (pasal 20 ayat 1) dan juga ketentuan Pasal 13 ayat (1) dan (2), pasal 14 ayat (2), dan juga pasal 21 (hak inisiatif DPR)
  

2. Perubahan Kedua (melalui sidang Tahunan MPT tahun 2000) yang telah mengubah enam pasal (pasal 18, pasal 19, pasal 20 ayat (5), pasal 26 ayat 2, pasal 27 ayat 3, dan pasal 30) dan menambah dengan 17 pasal baru. Inti perubahan yang signifikan menyangkut :

• Pemerintahan daerah/lokal dengan menganut otonomi seluas-luasnya, pengakuan akan daerah khusus, daerah istimewa, dan kesatuan masyarakat hukum dan adat beserta hak-hak tradisionalnya (pasal 18, 18A, dan 18B)
  

• Pengaturan tentang wilayah Negara (pasal 25E) dan penduduk Negara (pasal 26 ayat 2)
  

• Penegasan bahwa anggota DPR harus dipilih melalui pemilihan umum (pasal 19 ayat 1), pembatasan waktu pengesahan RUU oleh Presiden jika telah disetujui DPR (pasal 20 ayat 5), penegasan fungsi DPR (pasal 20A)
  

• Jaminan konstitusional atas HAM (pasal 28A s/d 28J)
  

• Pengaturan tentang Pertahanan dan Keamanan Negara (pasal 30) dengan penegasan bahwa TNI adalah alat pertahanan, sedang kepolisian Negara adalah alat Negara penjaga keamanan
  

3. Perubahan Ketiga (melalui Sidang Tahunan MPR Tahun 2001) yang mengubah dan atau menambah pasal 1 ayat (2) dan (3), pasal 3 ayat (1), (3) dan (4), pasal 6 ayat (1) dan (2), pasal 6A ayat (1), (2), (3) dan (5), pasal 27A, pasal 7B ayat (1) s/d (7), pasal &C, pasal 8 ayat (1) dan (2), pasal 11 ayat (2) dan (3), pasal 17 ayat (4), pasal 22C ayat (1) s/d (4), pasal 22D ayat (1) s/d (4), pasal 22E ayat (1) s/d (6), pasal 23 ayat (1),(2) dan (3), pasal 23A, pasal 23C, pasal 23E ayat (1), (2) dan (3), pasal 23F ayat (1)dan (2), pasal 23G ayat (1) dan (2), pasal 24 ayat (1) dan (2), pasal 24A ayat (1) s/d (5), pasal 24B ayat (1) s/d (4), dan pasal 24C ayat (1) s/d (6), dengan inti perubahan sebagai berikut :

• Kedaulatan rakyat tidak lagi sepenuhnya di tangan MPR pelaksanaannya, melainkan menurut UUD (pasal 1 ayat 2)
  

• Penegasan bahwa Negara Indonesia adalah Negara hukum (pasal 1 ayat 3)
  

• Penegasan wewenang MPR untuk mengubah dan menetapkan UUD, jadi tidak lagi menetapkan GBHN (GBHN tidak ada lagi karena Presiden dipilih langsung) (pasal 3 ayat 1)
  

• Presiden/Wakil Presiden Indonesia tidak lagi harus orang Indonesia asli (pasal 6 ayat 1)
  

• Prinsip bahwa Presiden/Wakil Presiden dipilih secara langsung dalam satu pasangan calon (pasal 6A)
  

• Alasan dan tata cara pemberhentian Presiden/Wakil Presiden karena alasan pelanggaran hukum pidana berat dan peranan dari Mahkamah KOnstitusi (pasal 7B)
  

• Penegasan bahwa Presiden tidak dapat membekukan/membubarkan DPR (pasal 7C)
  

• Masalah penggantian Presiden/Wakil Presiden jika Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan dan tidak dapat melakukan kewajiban (pasal 8)
  

• Penegasan tentang kehadiran Dewan Perwakilan Daerah (pasal 22C dan 22D)
  

• Ketentuan mengenai Pemilihan Umum (pasal 22E)
  

• Ketentuan tentang BPK yang diatur dalam bab tersendiri (bab VIIIA)
  

• Tentang kekuasaan kehakiman dengan adanya penegasan sebagai kekuasaan yang merdeka, kehadiran Mahkamah Konstitusi dengan kompetensinya, tentang Komisi Yudisial, dan tentang hak uji (pasal 24, 24A, 24B dan 24D)
  

Menurut rencana, Perubahan Keempat yang akan dilakukan dalam Sidang Tahunan MPR Tahun 2002 akan berkaitan dengan susunan keanggotaan MPR, pemilihan Presiden/Wakil Presiden putaran kedua, tentang DPA, kekuasaan kehakiman lainnya, masalah agama, pendidikan, dan kebudayaan, masalah perekonomian dan kesejahteraan sosial, masalah perubahan UUD, Aturan Peralihan dan Aturan Tambahan.

Dari perubahan-perubahan dan rencana perubahan tersebut, Perubahan Ketiga dan Rancangan Perubahan Keempat yang menimbulkan pro dan kontra karena menyangkut hal-hal yang sangat mendasar dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

Terhadap perubahan-perubahan UUD 1945 yang telah dan akan dilakukan oleh MPR dapat dilakukan kritik yang menyangkut prosedural dan substansial sebagai berikut :

A. KRITIK PROSEDURAL

• Meskipun pasal 37 jo. Pasal 3 UUD 1945 (asli) tidak mengkaidahkan secara tegas institusi Negara yang berwenang melakukan perubahan terhadap UUD, tetapi dari perubahan pertama, perubahan kedua dan perubahan ketiga, serta rancangan perubahan keempat, MPR beranggapan bahwa dirinyalah yang paling berwenang melakukan perubahan. Kritik atas kewenangan MPR ini, terutama dari kalangan yang menghendaki perubahan dilakukan oleh sebuah Komisi Konstitusi yang independen, dijawab oleh MPR dengan mengubah pasal 3 UUD 1945 dengan menambahkan kewenangan MPR untukmengubah UUD, di samping kewenangan untuk menetapkan UUD (perubahan ketiga)
  

• Karena mekanisme perubahan tidak diatur secara tegas dalam UUD 1945, maka sesungguhnya penyiapan rancangan perubahan UUD 1945 dapat diserahkan kepada sebuah Komisi Konstitusi yang independen seperti yang pernah dikemukakan oleh Presiden Megawati dan kalangan Koalisi Ornop, serta berbagai kalangan pakar konstitusi, seperti halnya pada masa Orde Baru dulu yang menyerahkan tugas menyiapkan GBHN kepada Dewan Pertahanan dan Keamanan Nasional (Wanhankamnas). Penyerahan tugas menyiapkan Rancangan Perubahan kepada BP MPR khususnya PAH I di mana para anggotanya mayoritas adalah anggota DPR yang penuh kesibukan dengan tugas-tugas lain dan sarat kepentingan politik jangka pendek masing-masing fraksi MPR, sungguh tidak tepat, ibarat menyerahkan kepada hakim untuk memeriksa dan memutus perkara yang menyangkut dirinya sendiri.
  

• Pilihan MPR untuk menganut model atau sistem AMandement Amerika Serikat dalam melakukan perubahan terhadap UUD 1945, ternyata tidak diikuti secara konsisten, karena perubahan yang telah dilakukan sebenarnya telah bergeser ke perubahan naskah, mengingat cukup banyak pasal yang dirubah dan cukup mendasar perubahannya, sehingga telah mengubah seluruh sistem ketatanegaraan yang ada. MPR sebenarnya telah melakukan Renewal terhadap UUD 1945, bukan amandemen UUD 1945, hanya masih setengah hati.
  

B. KRITIK SUBSTANSIAL

Kritik yang dilakukan oleh banyak kalangan ahli bahwa MPR dalam melakukan perubahahan substansi UUD 1945 tidak memiliki paradigma tertentu ternyata terbukti. Kalangan MPR sering menyatakan bahwa untuk melakukan perubahan terhadap UUD 1945 MPR berpegang pada lima kesepakatan fraksi-fraksi , yaitu :

1. Perubahan tidak dilakukan terhadap Pembukaan UUD 1945;
   
2. Tetap dianutnya bentuk negara kesatuan;
3. Tetap dianutnya sistem pemerintahan Presidensial;
4. Dihapuskannya Penjelasan UUD 1945 dengan memasukkan hal-hal yang bersifat normatif ke dalam Batang Tubuh; dan
5. Dianutnya sistem perubahan menurut model adendum/amandement Amerika Serikat

Seorang anggota MPR dalam suatu forum di LIPI tahun 2000 menyatakan bahwa paradigma perubahannya ya Pembukaan UUD 1945 itu sendiri, tetapi ternyata Pembukaan UUD 1945 tetap hanya menjadi sekedar “pajangan” tidak di break down dalam pengkaidahan di Batang Tubuh.

Beberapa kritik substansial dapat dikemukakan sebagai berikut :

1. Pergeseran kekuasaan membentuk UU dari tangan Presiden ke DPR (perubahan pertama) mestinya dengan kehadiran Dewan Perwakilan Daerah (DPD, dalam perubahan ketiga) kekuasaan legislatif itu juga ada pada DPD bersama DPR. Suatu kecenderungan pergeseran dari executive heavy ke legislative heavy juga muncul dalam perubahan-perubahan ini, seperti pengangkatan Panglima TNI, Kapolri, duta besar dan lain-lain yang perlu persetujuan DPR.
   
2. Tetap ingin mempertahankan NKRI, tetapi nuansa federalisme nampak pada pengkaidahan mengenai Pemerintahan Daerah (perubahan pasal 18 dan penambahan pasal 18A dan 18B). Juga nuansa bikameralisme dalam sistem lembaga perwakilan (kehadiran DPR dan DPD dalam representasi di MPR) mencerminkan kecenderungan federalisme yang dianut (sistem bikameral lazim dianut di negara-negara yang berbentuk serikat/federal)
3. Keinginan mempertahankan sistem presidensial dengan perubahan pengkaidahan dalam cara memilih presiden dan sistem impeachmentnya tetapi masih ingin keberadaan MPR tidak berubah sebagai lembaga super.
4. Dualisme sistem pengujian peraturan perundang-undangan antara Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi dan juga MPR.
5. Ingin menghapus penjelasan UUD 1945, tetapi beberapa rumusan pasal-pasal perubahan tetap belum jelas.
6. Rumusan pasal-pasal mengenai HAM masih sekedar mengangkat apa yang sudah dimuat dalam ketetapan MPR No.XVII/MPR/1998 dan UU No 39 Tahun 1999 dalam Konstitusi tanpa memperhatikan ketepatan dan relevansinya, di samping masih menganut asas non-retroaktif (pasal 28I ayat 1) sehingga tidak memungkinkan diadilinya kejahatan kemanusiaan masa lalu, suatu hal yang telah ditinggalkan di banyak negara.
7. Masih meletakkan supremasi hukum di bawah supremasi politik yang ditunjukkan dalam pengkaidahan mengenai kompetensi Mahkamah Konstitusi dan kaitannya dengan peran yang tetap dominan di MPR dalam persoalan impeachment terhadap Presiden/Wakil Presiden yang melakukan kejahatan-kejahatan pidana berat.
8. Masih banyak rumusan-rumusan yang terbuka untuk multi interpretasi, seperti rumusan dalam pasal 1 ayat (2) tentang kedaulatan dan juga pasal 7A.
9. Seperti halnya konstitusi di beberapa negara (misal Perancis, Italia) jika ada prinsip-prinsip yang ingin terus dipertahankan, seyogyanya dimasukkan saja di dalam konstitusi seperti larangan untuk merubah bentuk pemerintahan republik. Naskah rancangan perubahan pasal 37 ayat (5) dan catatan untuk pasal 25E (pemisahan wilayah) dengan kemungkinan melalui referendum akan sangat rawan dan bertentangan dengan komitmen mempertahankan NKRI.